Рекомендации парламентских слушаний на тему: «Совершенствование правового регулирования сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания»

[ A+ ] Шрифт[ A- ]

22.05.2017

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

КОМИТЕТ ПО ПРИРОДНЫМ РЕСУРСАМ,

СОБСТВЕННОСТИ И ЗЕМЕЛЬНЫМ ОТНОШЕНИЯМ

«6» апреля 2017 г.                                                    Государственная Дума, Малый зал

 

Р Е К О М Е Н Д А Ц И И

парламентских слушаний на тему:

«Совершенствование правового регулирования сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания»

Проведя с участием депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, коммерческих и некоммерческих организаций, научного сообщества обсуждение вопросов совершенствования правового регулирования сохранения и использования охотничьих ресурсов и среды их обитания, участники парламентских слушаний отмечают следующее.

Охотничье хозяйство представляет собой сферу деятельности по сохранению и использованию охотничьих ресурсов и среды их обитания, созданию охотничьей инфраструктуры, оказанию услуг в этой сфере, а также по закупке, производству и продаже продукции охоты.

Охотничье хозяйство России обладает мощнейшим потенциалом, как инвестиционным, так и потенциалом роста численности охотресурсов, в том числе и замещаемых видов.

Охотничьи угодья в Российской Федерации занимают площадь около 1,5 млрд. гектаров и значительно превосходят по площади охотничьи угодья других стран мира.

В России более 4,5 тыс. охотпользователей, работающих в 7 тыс. охотхозяйств. Отрасль обеспечивает более 30 тыс. рабочих мест, дает средства для жизни жителям отдаленных труднодоступных районов и 48 коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Доля площади закрепленных охотугодий составляет 44%.

По данным государственного охотхозяйственного реестра, доля площади охотничьих угодий, в отношении которых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями заключены охотхозяйственные соглашения либо в отношении которых юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям выданы долгосрочные лицензии на пользование животным миром, составляет 54 % общей площади охотничьих угодий в Российской Федерации.

Данные угодья предоставлены в пользование более чем 4 тыс. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют деятельность более чем в 6 тыс. охотничьих угодий (на их территории сосредоточено кабанов — 91 %, лосей — 75 % и косуль — 61 % общей численности учтенных охотничьих животных указанных видов). Общедоступные охотничьи угодья составляют почти половину (46 процентов) охотничьих угодий в Российской Федерации и являются государственным резервным фондом охотничьих угодий.

Стоимостная оценка охотничьих животных, обитающих на территории Российской Федерации, превышает 87 млрд. рублей. Суммарный годовой оборот в сфере охотничьего хозяйства Российской Федерации оценивается в 80 — 100 млрд. рублей, из которых 16 млрд. рублей приходится на продукцию охоты и услуги в этой сфере.

Состояние большинства видов охотничьих животных в Российской Федерации характеризуется устойчивой численностью, однако темпы прироста важнейших видов диких копытных животных не соответствуют их биологической продуктивности и составляют всего 1 — 3 процента в год. Фактическая численность многих важнейших видов охотничьих животных может быть значительно выше существующей (экологическая емкость охотничьих угодий в Российской Федерации позволяет увеличить численность диких копытных животных в 6 раз, водоплавающей дичи — в 4 раза). Тем не менее, численность некоторых хищных видов охотничьих животных (волк, лисица, шакал, американская норка) возросла и необходимо регулирование их численности.

На большей части нашей страны воспроизводство охотничьих ресурсов происходит в режиме «естественного воспроизводства», где регулятором процесса выступают природные факторы. Однако при существующей плотности и численности охотничьих ресурсов это экстенсивный путь развития охотничьего хозяйства, прирост численности различных животных не позволяет увеличить продуктивность охотничьего хозяйства, с одной стороны, и их доступность для охотника, с другой стороны.

Также следует отметить, что в настоящее время в сфере охотничьего хозяйства постоянно или временно заняты более 80 тыс. работников. Большая часть работников проживает в сельской местности, отдаленных и труднодоступных районах. Таким образом, отрасль дает средства для жизни жителям отдаленных труднодоступных районов и представителям 48 коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Расходы федерального бюджета на осуществление субъектами Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны и использования охотничьих животных, связанных с контролем, надзором, выдачей разрешений на добычу охотничьих животных и заключением охотхозяйственных соглашений, предусматриваются в размере 1,27 млрд. рублей. На указанные цели из бюджетов субъектов Российской Федерации ежегодно выделяется дополнительное финансирование.

Годовой торговый оборот в сфере охотничьего хозяйства составляет в России 500 млрд. рублей.

Ущерб от незаконной добычи охотничьих животных превышает объем легальной добычи охотничьих животных и составляет, по официальным данным, ежегодно около 18 млрд. рублей, тогда как по экспертным оценкам данный ущерб составляет 36 млрд. рублей, что в два раза превышает официальную цифру.

Браконьерство относится к одному из основных факторов, сдерживающих рост численности охотничьих животных.

Причинами низкой доступности охоты для населения являются дефицит охотничьих животных, высокая стоимость услуг и отсутствие конкуренции в сфере охотничьего хозяйства.

Отсутствие единой системы государственного управления ресурсами животного мира и средой его обитания на федеральном и региональном уровнях, соответствующих федеральных планов управления мигрирующими видами охотничьих животных, а также отсутствие международного сотрудничества и международного квотирования приводят к их истощительному и неэффективному использованию. Разобщенность и несформированность системы госуправления в этой сфере крайне негативно влияет на эффективность исполнения государственной функции.

Низкий уровень охотничьей культуры и этики является одной из основных проблем нарушения правил охоты.

Необходимо отметить, что законодательство большинства стран жестко регламентирует подготовку будущих охотников, включая обязательную сдачу экзамена, как по теоретическим, так и по практическим знаниям. В станах Евразийского экономического союза, за исключением Российской Федерации, осуществляется обязательное обучение будущих охотников охотничьему минимуму в общественных охотничьих организациях. В России при получении охотничьего билета не предусматривается сдача какого-либо экзамена, при этом государственная пошлина за его выдачу не установлена, он не имеет ограничения срока и территории действия, не предусмотрена возможность его изъятия в случае совершения правонарушения.

Действующий порядок выдачи охотничьих билетов не предусматривает обязательного изучения охотниками требований охотминимума, при получении охотничьего билета не гарантирует приобретения гражданином минимально необходимого для осуществления охоты набора знаний и навыков и является формальной процедурой. В этой связи отсутствие базовых знаний правил охоты и техники безопасности у части охотников приводит к значительному росту числа несчастных случаев.

Дефицит кадров в сфере охотничьего хозяйства, имеющих профильное образование, и научных разработок является одним из основных факторов сдерживания экономического роста, а результативность охраны охотничьих ресурсов по многим субъектам Российской Федерации по-прежнему остается низкой.

Это связано со снижением количества государственных охотничьих инспекторов, их недостаточной государственной защитой и обеспеченностью соответствующими техническими и специальными средствами. Техническая оснащенность нарушителей напротив, возрастает, позволяя незаконно и безнаказанно осуществлять добычу охотничьих ресурсов.

Принимая во внимание регулярное взаимодействие инспекторов с вооруженными гражданами, зачастую в труднодоступной и удаленной местности, также представляется целесообразным проработать вопрос об определении правового положения (статуса) федеральных государственных охотничьих инспекторов по аналогии с сотрудниками органов внутренних дел, в том числе по вопросам предоставления им права на ношение и хранение огнестрельного оружия и специальных средств, государственную защиту их жизни и здоровья, а также иных прав и властных полномочий. Принятие такого решения позволило бы существенно повысит статус государственных инспекторов и, соответственно, привлекательность этой государственной службы.

В 2016 году в Российской Федерации выявлено более 56 тысяч нарушений, что на 10 % больше по сравнению с 2015 годом, но такой динамики явно недостаточно для наведения порядка в охотничьих угодьях.

Данную проблему охраны охотничьих ресурсов необходимо решать путем разработки комплекса мер по поэтапному увеличению финансового обеспечения полномочий в области охоты, эффективной деятельности не менее трех госинспекторов в каждом муниципальном районе, где имеются охотничьи угодья.

Помимо прочего, еще одной немаловажной частью комплекса мероприятий по обеспечению устойчивого существования охотресурсов является привлечение инвестиций и их защита в области охотничьего хозяйства.

На сегодняшний день основной задачей государства является формирование правовых, социально-экономических и культурных условий, обеспечивающих:

в экономической сфере — развитие предпринимательской деятельности в сфере охотничьего хозяйства наряду с повышением социальной ответственности представителей бизнес-сообщества, а также создание эффективных механизмов государственного управления, одним из примеров которого является заключение охотхозяйственных соглашений как формы государственного частного партнерства;

в социальной сфере — повышение доступности охоты для населения, а также наличие открытой и прозрачной информации, необходимой для осуществления деятельности в сфере охотничьего хозяйства;

в экологической сфере — обеспечение и поддержание видового разнообразия охотничьих животных в экологических системах наряду с увеличением их численности, доступность информации для населения о процессах восстановления охотничьих ресурсов в соответствующих районах.

До принятия в 2009 году Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об охоте») сфера охоты и ведения охотничьего хозяйства регулировалась Федеральным законом «О животном мире», а также несколькими сотнями подзаконных актов, изданных органами государственной власти. Указанные нормативные акты не были систематизированы, многие из них устарели и утратили свою актуальность в связи с изменившимися политическими, экономическими и социальными основами государства.

Федеральный закон «Об охоте» установил правовые основы осуществления деятельности в области охотничьего хозяйства как отрасли рыночной экономики, определил комплекс мер по сохранению и рациональному использованию охотничьих ресурсов, а также закрепил основные принципы в сфере охоты.

Однако практика правоприменения Федерального закона «Об охоте» показала, что есть существенные недостатки, которые следует устранить, исходя из общих задач по повышению эффективности отрасли и необходимости приведения к единообразию норм закона, касающихся:

— сохранения и воспроизводства охотничьих ресурсов;

— увеличения количества видов и численности охотничьих ресурсов;

— повышение инвестиционной привлекательности отрасли;

— уменьшения административных барьеров при осуществлении охотничьей деятельности;

— приведения в соответствие и совершенствования понятийного аппарата Федерального закона «Об охоте».

Основные направления и задачи по повышению эффективности в охотничьей отрасли определены Стратегией развития охотничьего хозяйства в Российской Федерации до 2030 года, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 03 июля 2014 г. № 1216-р (далее – Стратегия).

В законодательном плане существенные изменения в отрасли произошли с принятием Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 206-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования использования лесов и земель для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства» в части гармонизации лесного и охотничьего законодательства, который снял многие вопросы соотношения и ведения лесного и охотничьего хозяйства, что позволило диверсифицировать отношения в этой сфере и осуществить расширенное воспроизводство охотресурсов, как это предусмотрено Стратегией на ином, более высоком уровне.

Так, согласно новой редакции статьи 36 Лесного кодекса Российской Федерации исключается необходимость обязательного предоставления охотпользователям лесных участков в пределах всей территории закрепленных в соответствии с охотхозяйственным соглашением охотничьих угодий. Таким образом, Закон позволяет охотпользователям брать в аренду непосредственно только те лесные участки, где создается охотничья инфраструктура или осуществляется рубка лесных насаждений.

В связи с тем, что ранее охотничьи ресурсы отдавались в пользование на основании долгосрочных лицензий, Федеральным законом «Об охоте» предусмотрено переходное положение, согласно которому владельцы этих лицензий имеют право заключить охотхозяйственные соглашения без проведения аукциона.

Вместе с тем, в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 25.06.2015 № 17-П «Федеральному законодателю надлежит … незамедлительно принять меры по устранению неопределенности нормативного содержания части 3 статьи 71 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в результате чего значительная часть охотпользователей оказалась в крайне затруднительном положении, не позволяющем обеспечить в долгосрочной перспективе охотхозяйственную деятельность.

Проект федерального закона, устраняющий правовую неопределенность в отношении срока, на который заключаются охотхозяйственные соглашения, принят Государственной Думой во втором чтении 17 марта 2017 г.

Кроме того, одновременно прорабатывается вопрос о подготовке и внесении на рассмотрение Государственной Думы проекта федерального закона, предусматривающего закрепление преимущественного права на заключение охотохозяйственного соглашения с добросовестным охотопользователем, у которого истек срок действия охотохозяйственного соглашения.

Также в настоящее время при решении задачи обеспечения заинтересованности осуществляющих деятельность в сфере охотничьего хозяйства юридических лиц в расширенном воспроизводстве охотничьих ресурсов, в первую очередь, предусматривается сокращение административных барьеров при создании объектов, необходимых для дичеразведения.

Однако необходимы новые подходы, новые стимулы для развития и привлечения инновационных решений, передовых методов и практик ведения охотничьего хозяйства страны. В этой связи государственно-частное партнерство является очень перспективным и привлекательным инструментом, предоставляющим государству возможность оптимизации единовременных бюджетных затрат, позволяет разделить риски проекта и ответственность за его конечный результат с частным партнером, делая его заинтересованным в достижении наивысших показателей качества, эффективности и надежности. Благодаря принятым поправкам в сферу охотничьего хозяйства вводится качественно новый институт правоотношений, выстраиваемый в рамках государственно-частного партнерства.

При этом частные партнеры в соглашении будут обладать правами и нести обязанности юридических лиц, заключивших охотхозяйственные соглашения, предусмотренные Федеральным законом «Об охоте», а в случае нарушения частным партнером условий заключенного соглашения о государственно-частном партнерстве объект соглашения – охотничьи угодья и вся его соответствующая инфраструктура подлежат незамедлительному изъятию в государственную собственность.

Главное, что все перечисленные действия происходят под постоянным контролем государства за ходом выполнения частным партнером взятых на себя в рамках соглашения обязательств, а Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве» позволяет обеспечить процессу максимальную открытость и доступность для контроля со стороны общественности.

Следует отметить, что для реализации государством возможности получения информации о заключенных охотохозяйственных соглашениях, выявления добросовестных либо недобросовестных пользователей и применения к ним мер поощрения или наказания целесообразно сформировать единую информационную  систему, обеспечивающую наличие доступной информации о заключенных охотхозяйственных соглашениях в целях определения добросовестности их исполнения.

Участники парламентских слушаний отметили необходимость повышения эффективности отечественного охотхозяйственного комплекса в целом и рекомендуют следующее:

  1. Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации:

1.1. Обеспечить исполнение поручений Президента Российской Федерации по вопросам охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и охотничьих ресурсов от 8 декабря 2016 г. № Пр-2374, в том числе:

— внесение изменений в законодательство Российской Федерации изменений направленных на устранение неопределенности в регулировании вопросов о сроках действия заключаемых охотхозяйственных соглашений, предусмотрев предоставление добросовестным пользователям животного мира гарантий продолжения осуществления ими соответствующей деятельности;

—  представление предложений об уточнении методики исчисления размера вреда, причиненного охотничьим ресурсам и корректировке ставок сбора за пользование объектами животного мира, являющимися охотничьими ресурсами, в том числе об установлении единой ежегодной ставки этого сбора в отношении птиц и некоторых видов пушных животных;

— рассмотрение вопроса об определении правого положения (статуса) государственных охотничьих инспекторов по аналогии с нормативно-правовым регулированием этого вопроса в отношении сотрудников органов внутренних дел, в том числе в части касающейся ношения и хранения инспекторами огнестрельного оружия и специальных средств, государственной защиты и страхования их жизни и здоровья.

1.2. Разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации проекты федеральных законов, предусматривающих:

— приведение в соответствие и совершенствования понятийного аппарата Федерального закона «Об охоте» в целях единой трактовки и надлежащего исполнения;

— формирование единой информационной системы, обеспечивающей наличие открытой и доступной информации о заключенных охотхозяйственных соглашениях в целях определения добросовестности их исполнения;

— установление требований об обязательной сдаче гражданами экзамена по охотничьему минимуму при получении охотничьего билета.

  1. Правительству Российской Федерации и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации:

2.1. Разработать и утвердить комплекс мер по поэтапному увеличению финансового обеспечения осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области охраны и использования охотничьих ресурсов в целях обеспечения эффективной деятельности не менее трех государственных охотничьих инспекторов в каждом муниципальном районе, на территории которого имеются охотничьи угодья, а также обеспечить реализацию указанных мер.

2.2. Минприроды России совместно с МВД России и Администрацией Приморского края рассмотреть вопрос о распространении  в субъектах Российской Федерации применяемой в Приморском крае практики организации работы оперативных антибраконьерских групп.


Warning: Unknown: open(/tmp/sess_d5dcb0c679bdb96eee91ef4326fe2608, O_RDWR) failed: Disk quota exceeded (122) in Unknown on line 0

Warning: Unknown: Failed to write session data (files). Please verify that the current setting of session.save_path is correct () in Unknown on line 0